Macroeconomia

presupuesto federal

El gasto deficitario ha sido una forma de vida para el gobierno federal durante la mayoría de los años desde la Segunda Guerra Mundial. Toda una generación de funcionarios federales electos vino y se fue sin siquiera equilibrar el presupuesto. La última vez que los gastos del presupuesto federal se equilibraron con los ingresos fue en 1969, y antes de eso, la última vez fue en 1960. [Editor’s note: this article was written in 1991. Since then the U.S. budget has come back into surplus.]

Desde la Segunda Guerra Mundial, el déficit del presupuesto federal ha aumentado casi continuamente, independientemente del partido político que ocupaba la Casa Blanca y del partido que ocupaba la mayor cantidad de escaños en la Cámara de Representantes o el Senado. Como indica la Tabla 1, en cada una de las últimas cuatro décadas, el tamaño promedio del déficit del presupuesto federal en relación con el PIB prácticamente se ha duplicado. Debido a la serie extraordinaria de déficits presupuestarios, la deuda nacional ahora equivale a más de cuarenta mil dólares por cada familia en los Estados Unidos.

TABLA 1

Presupuesto Federal, 1950-90
(Porcentaje del PIB)

Gasto Ingresos Déficit
1950-59 18.0 17.6 0.5
1960-69 19.0 18.2 0.8
1970-79 20.5 18.3 2.1
1980-89 23.0 19.0 4.3
1990 23.2 19.1 4.1

La existencia de déficits presupuestarios crónicos durante los años de la posguerra contrasta marcadamente con el patrón de las finanzas federales en períodos anteriores de la historia de Estados Unidos. Durante la mayor parte de nuestra historia anterior a 1940, el presupuesto federal estuvo equilibrado, excepto en años de guerra o recesión económica.

Las causas de los déficits presupuestarios federales persistentes durante los últimos cuarenta años no se comprenden bien. Muchos observadores creen que la causa del déficit radica en errores de política únicos durante la década de 1980, como la reducción simultánea de impuestos y el aumento del gasto en defensa. Pero esta explicación ignora la persistencia de los déficits presupuestarios en las tres décadas anteriores a los años ochenta. También ignora el hecho de que desde 1981, el gasto en programas que no son de defensa ha crecido casi tan rápido como el gasto en defensa, y que el crédito fiscal federal sobre el producto nacional bruto (PNB) del país es actualmente más alto que el promedio de cualquier década anterior. (ver tabla 1).

Otros observadores argumentan que los déficits persisten porque el público estadounidense exige más beneficios gubernamentales de los que está dispuesto a pagar en impuestos. Si bien esta explicación tiene un atractivo intuitivo, no explica por qué han cambiado las preferencias del público estadounidense. ¿Por qué los estadounidenses querían anteriormente la misma cantidad de beneficios que estaban dispuestos a pagar en impuestos?

El proceso presupuestario y el problema de los comunes

El propio proceso presupuestario del Congreso contribuyó poderosamente a los déficits presupuestarios persistentes. La característica más importante del actual proceso presupuestario es su naturaleza descentralizada. En ningún momento del proceso nadie decide la cantidad total que gastará el gobierno federal. En cambio, la responsabilidad de los proyectos legislativos individuales que determinan el monto total del gasto se divide entre quince comités separados en el Senado y diecisiete comités en la Cámara de Representantes. El Comité de Asignaciones tiene jurisdicción sobre los programas sin derechos que cubren alrededor del 40% del gasto federal total. El 60% restante está compuesto por programas de derechos, que son administrados por varios otros comités permanentes. Los comités de agricultura tienen autoridad sobre los apoyos a los precios agrícolas, los cupones de alimentos y otros programas rurales. Los comités de redacción de impuestos en la Cámara y el Senado son responsables del Seguro Social y Medicare. El Comité de Comercio y Energía de la Cámara tiene jurisdicción sobre Medicaid y comparte la responsabilidad de Medicare con el Comité de Medios y Arbitrios.

Esta descentralización de la autoridad de gasto crea poderosos incentivos para el financiamiento del déficit. Al distribuir la responsabilidad de gastar la autoridad entre tantos comités, el Congreso creó una situación conocida como “la tragedia de los comunes” (ver La tragedia de los comunes). Este tipo de situación surge cuando varios reclamantes compiten por un recurso de propiedad común. La tragedia es que las fuerzas inexorables de la competencia por los recursos conducen al consumo excesivo y al agotamiento eventual de los recursos.

Para comprender el problema de los bienes comunes, imagine un bosque de propiedad pública abierto a todas las empresas madereras que quieran acceder a él. Ninguna empresa individual tendría motivos para restringir sus actividades madereras. De hecho, cada empresa tendría todos los incentivos para talar tantos árboles como pudiera antes de que lo hiciera un competidor. En un nivel más personal, imagine que una madre envía a su familia a la tienda, le dice a su esposo que compre cerveza, a su hija adolescente que compre revistas y a su hijo de diez años que compre dulces. Imagínate, además, que no pone límites a lo que puede gastar cada persona. Cada miembro de la familia gastaría más en los diversos artículos.

El Congreso es como esa familia. Desde el punto de vista del comité individual, el recurso de propiedad común son los ingresos federales, recaudados principalmente de los impuestos recaudados sobre individuos y corporaciones. Los consumidores de este recurso son las comisiones parlamentarias. El recurso común se “consume en exceso” cuando el gasto público supera reiteradamente los ingresos fiscales, es decir, cuando se producen déficits presupuestarios crónicos.

un bosquejo historico

Una mirada histórica al gasto público y al proceso presupuestario revela el poderoso papel que ha jugado el problema de los bienes comunes en la producción de déficits presupuestarios. Cuando el proceso presupuestario estaba muy centralizado, el gasto estaba controlado y el presupuesto estaba equilibrado. Cuando se descentralizó el proceso, el crecimiento de los gastos superó el crecimiento de los ingresos, lo que resultó en déficits presupuestarios crónicos.

TABLA 2

Déficits presupuestarios promedio

períodos de tiempo déficits
(Porcentaje del PIB)
presupuesto centralizado
1799-1885 0.26
1922-1931 -0.77
Presupuesto Descentralizado
1886-1921 0,69
1932-1989 3.61

Durante los primeros noventa años de la historia de los EE. UU., la autoridad para gastar se concentraba en un solo comité en cada cámara del Congreso y los presupuestos estaban equilibrados excepto durante las recesiones y las guerras. Pero en 1885 la Cámara despojó al Comité de Apropiaciones de gran parte de su autoridad para gastar y se la entregó a varios comités de autorización. Este período de presupuestación descentralizada duró hasta poco después de la Primera Guerra Mundial.

En ese momento, algunos observadores reconocieron las consecuencias de la descentralización. El congresista Samuel Randall, presidente del Comité de Asignaciones y ex Presidente de la Cámara, advirtió en 1884: “Si se compromete a dividir todas estas asignaciones y tiene muchos comités donde debería haber uno solo, entrará en el camino de la extravagancia. no se puede predecir la duración o la profundidad hasta que encontremos el Tesoro del país en bancarrota”.

La declaración de Randall resultó ser profética. Inmediatamente después de que el Congreso fragmentara el proceso presupuestario, el gasto federal creció a un ritmo sin precedentes. A mediados de la década de 1890, el gasto federal (sin incluir los pagos de intereses) era un 50 % más alto que en 1886, y para 1916 había aumentado un 45 % más.

Este crecimiento explosivo del gasto ha producido déficits más frecuentes y mayores que nunca en tiempos de paz. En los cinco años inmediatamente anteriores al cambio a la presupuestación descentralizada en la Cámara, los ingresos anuales superaron los gastos anuales en un 40 %. El crecimiento posterior del gasto convirtió este considerable superávit presupuestario en déficits récord en tiempos de paz a mediados de la década de 1890. El gasto deficitario persistió durante el resto de la década. Durante los primeros quince años del siglo XX, el presupuesto estuvo en déficit la mitad del tiempo.

Como hoy, de 1886 a 1916 todo el crecimiento del gasto en relación con el PIB se dio en programas bajo la jurisdicción de los comités de autorización. Pero a diferencia de hoy, el Congreso reconoció sus problemas y tomó medidas decisivas para corregirlos. La Cámara actuó primero. En 1919, estableció un comité selecto sobre el presupuesto, que rápidamente recomendó que la Cámara adoptara una reforma del proceso presupuestario que «se centraría en un comité… la autoridad para informar todas las asignaciones». La Cámara aceptó esta recomendación y votó para eliminar los siete comités de autorización de su poder de apropiación. El Senado siguió dos años después.

El paso correctivo funcionó. Desde 1921 hasta el inicio de la Gran Depresión (1930), el gasto en relación con el PIB se mantuvo constante y el presupuesto se equilibró. Desafortunadamente, la descentralización volvió durante la depresión. El proceso fue lento al principio, pero se aceleró significativamente en las décadas de 1960 y 1970, cuando el Congreso creó nuevos programas y colocó la jurisdicción de gasto para ellos en un número cada vez mayor de comités del Congreso. La legislación de seguro de depósitos, promulgada en 1934, proporcionó una garantía del gobierno federal para ciertos depósitos en bancos e instituciones de ahorro y préstamo. La legislación del Seguro Social, promulgada un año después, otorgó pensiones a las personas de 65 años o más y garantizó los pagos correspondientes a los gobiernos estatales por el costo de los programas de asistencia social. En 1956, se creó el programa de discapacidad del Seguro Social para brindar asistencia federal en efectivo a las personas con discapacidades. En la década de 1960 se crearon los programas de cupones para alimentos (1964), Medicare (1965), Medicaid (1965) y el programa de Préstamos Estudiantiles Garantizados (1965). En 1974, comenzaron los programas General Revenue Sharing y Child Support Enforcement.

A mediados de la década de 1970, el proceso de descentralización de la toma de decisiones presupuestarias mediante la creación de nuevos programas se había completado en gran medida. El proceso de cuarenta años tuvo un profundo impacto en el grado de autoridad de gasto del comité. Para 1932, el Comité de Asignaciones tenía jurisdicción sobre más del 90% de todos los programas. Ningún otro comité tenía más del 1%. A principios de la década de 1980, el Comité de Apropiaciones solo controlaba alrededor del 40%. Otros siete comités compartieron un 55 por ciento adicional.

Este regreso a la toma de decisiones descentralizada ha introducido una vez más el problema de los “bienes comunes” en el proceso de elaboración del presupuesto del Congreso, como en el pasado. Las fuerzas inevitables de los bienes comunes han impulsado el gasto del gobierno a un ritmo mucho más alto que los ingresos del gobierno. Los déficits presupuestarios federales crónicos descritos en la tabla 1 fueron el resultado.

Esta revisión de doscientos años de la relación entre el proceso presupuestario del Congreso y la existencia de déficits persistentes demuestra el papel crítico que juegan las reglas institucionales en la determinación de los resultados. Si bien otros factores, como una acumulación defensiva o una crisis de ahorro y préstamo, pueden ser importantes para contribuir a los déficits, son las reglas institucionales las que crean incentivos para ciertas formas de comportamiento e impulsan la toma de decisiones a largo plazo. Comprender estas reglas y cómo afectan el comportamiento es un primer paso necesario para corregir el problema estructural de los déficits presupuestarios.

John F. Cogan es miembro sénior de Leonard y Shirley Ely en la Institución Hoover de la Universidad de Stanford y profesor en el Programa de Políticas Públicas de la Universidad de Stanford. Ex subdirector de la Oficina de Administración y Presupuesto, ahora dirige un proyecto para construir un registro consistente de las decisiones de gasto del gobierno desde la Segunda Guerra Mundial.

enlaces relacionados

Scott Sumner, Comprender la teoría monetaria moderna: Parte I, en Econlib, febrero de 2021.

Hennessey sobre el techo de la deuda y el proceso presupuestario, podcast EconTalk, 25 de julio de 2011.

Geoffrey Brennan y James M. Buchanan, El poder de gravar: fundamentos analíticos de una constitución fiscal.

Robert P. Murphy, The Costs of Government, en Econlib, abril de 2010.

Dwight R. Lee, Reducción de la producción real mediante el aumento del gasto federal, en Econlib. enero de 2012.

Richard B. McKenzie, Popcorn as Political Pork, en Econlib, diciembre de 2012.

Diario el Economista

En la Economía de Hoy les traemos lo ultimo en Noticias acerca de la Economía del Mundo de ayer y hoy, con nuestro equipo de expertos especializados y mas.

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.

Botón volver arriba
error: Content is protected !!