El dinero y el Banco

Seguro de depósito

El seguro de depósitos federal se convirtió en ley para los bancos comerciales en 1933 como parte de la Ley Glass-Steagall, y para las S&L en 1934. Aunque varios gobiernos estatales proporcionaron seguros de depósitos antes de 1933, la mayoría de los programas estatales fracasaron y todos se disolvieron hasta entonces. El programa federal fue promulgado sólo después de un largo debate.

La Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC) y la Corporación Federal de Seguros de Ahorros y Préstamos (FSLIC) se establecieron en 1934. Como se concibió inicialmente en la legislación, la cobertura debía ser en una escala móvil, asegurando el 100% de los primeros $5,000 de depósitos y porcentajes progresivamente más pequeños de cantidades más grandes. Pero ese plan nunca se adoptó y el seguro del 100 % solo se proporcionó para los primeros $2500 por cuenta. Esto se incrementó rápidamente a $5,000 a mediados de 1934 y, en varios pasos, a $100,000 por cuenta en 1980. La cobertura de seguro se financiaba con una prima anual fija para los bancos, inicialmente fijada en 0,5% de los depósitos asegurados. Esto se redujo poco después a 1/12 del 1 por ciento o menos del total de depósitos internos antes de volver a aumentarse a fines de la década de 1980 para pagar las grandes pérdidas que se habían producido.

Los primeros defensores del seguro de depósitos federal argumentaron que proporcionaría seguridad y liquidez a los pequeños depositantes, protegería el buen funcionamiento del sistema de pago nacional (compensación de cheques) y, lo que es más importante, protegería contra corridas bancarias. Una corrida bancaria ocurre cuando muchos depositantes, temiendo la capacidad de su banco para liquidar depósitos, retiran su dinero. Ningún banco puede reembolsar todos, o incluso una parte sustancial, de sus depósitos a la vez. Por lo tanto, para satisfacer las demandas de los depositantes, el banco necesita vender activos rápidamente y posiblemente sufrir pérdidas de liquidación que podrían llevarlo a la quiebra.

Los defensores del seguro de depósitos temían que estas corridas pudieran extenderse a otros bancos, haciendo que los bancos solventes se declararan insolventes y reduciendo la cantidad de dinero en la economía. Las reducciones repentinas en la oferta monetaria pueden llevar a la economía a una recesión o incluso a una depresión. Si bien los defensores del seguro de depósitos exageraron el daño causado por las corridas bancarias (ver Corridas bancarias), el seguro redujo las corridas bancarias y las quiebras bancarias. Desde el advenimiento del seguro de depósitos hasta finales de los años setenta, rara vez quebraban más de diez bancos en un año. Las corridas en bancos en problemas han desaparecido efectivamente para todas las instituciones excepto para las pequeñas y no aseguradas. Si el gobierno ha prometido mejorar la salud de los depositantes, independientemente de la solvencia del banco, ¿por qué molestarse en eliminar los depósitos?

Quienes se oponen al seguro de depósitos han argumentado, basándose en parte en la experiencia de los fondos estatales, que el seguro debilitaría el incentivo para que los depositantes se preocupen de si sus bancos y S&L asumirán demasiado riesgo. Dado que las tasas para el seguro de depósitos eran las mismas para el aburrido prestamista de bajo riesgo y el prestamista de alto riesgo, los bancos de bajo riesgo y las S&L terminarían subsidiando a los de alto riesgo. Como muestran la crisis de S&L y la crisis bancaria de los años 80 y principios de los 90, tenían razón. Con el tiempo, el debilitamiento de la disciplina de los depositantes sobre los bancos inducido por los seguros provocó un debilitamiento casi imperceptible de la condición financiera de los bancos individuales.

En la década de 1930, antes del seguro de depósitos, los bancos poseían casi el 15% de los activos. (El capital, que consiste en el dinero aportado por los accionistas, es el “colchón” para absorber las pérdidas). Además, los propietarios de los bancos tenían una doble responsabilidad personal. Eran responsables no solo del valor de su inversión, sino también de un valor adicional hasta el valor nominal -el precio al que se ofrecieron inicialmente las acciones- de sus acciones. A fines de la década de 1970, los índices de capital bancario se redujeron a solo el 6% de los activos y se abolió la responsabilidad dual. Los bancos también han aumentado el riesgo de sus carteras de préstamos al otorgar más préstamos a países menos desarrollados, bienes raíces comerciales y empresas muy endeudadas para reestructurar. Las S&L han aumentado su exposición tanto al riesgo de crédito como, al realizar hipotecas a largo plazo a tasa fija financiadas con depósitos a corto plazo, a aumentos en las tasas de interés. No sería necesario un gran impacto en estas carteras para eliminar la baja base de capital. Y en la década de 1980 se produjo el shock, primero en las S&L, debido a las subidas de tipos de interés, y luego tanto en las S&L como en los bancos, debido a las pérdidas crediticias.

Antes del seguro de depósitos, los bancos que estaban cerca de la insolvencia habrían sufrido corridas y no habrían podido atraer depósitos de reemplazo. Pero el seguro de depósitos impidió este mecanismo de autorregulación. La FDIC empeoró aún más las cosas al decir que a menudo garantizaría depósitos superiores a $ 100,000, especialmente para los bancos más grandes considerados «demasiado grandes para quebrar». Las instituciones insolventes podrían así permanecer en el negocio y atraer casi todos los fondos que quisieran pagando altas tasas de interés sobre los depósitos. Hubo corridas, pero a diferencia de las anteriores, las nuevas corridas fueron de bancos más seguros a bancos más riesgosos, que ofrecían tasas más altas en depósitos asegurados por el gobierno federal. Sin capital, las instituciones insolventes a menudo aumentaron su exposición al riesgo e incurrieron en pérdidas aún mayores. De hecho, estaban jugando con el dinero de los contribuyentes. Si sus préstamos riesgosos fueran pagados, se quedarían con las ganancias. Si los prestatarios incumplen, la FDIC, la FSLIC y, en última instancia, el contribuyente se quedan con la pérdida.

Si las pérdidas sufridas por las S&L se hubieran reconocido oficialmente cuando sucedieron, habrían agotado las reservas de la FSLIC a principios de la década de 1980. Pero los funcionarios de la FSLIC temían iniciar corridas en otras S&L e incluso bancos si cerraban instituciones insolventes demasiado pronto, sintieron la presión política de la industria, a veces transmitida por miembros del Congreso (por ejemplo, los «Five Keatings») para mantener abiertas las instituciones insolventes. la vergüenza personal de admitir un gran número de insolvencias y pedir contribuciones e impuestos adicionales de la industria. Por lo tanto, estos funcionarios no reconocieron formalmente las pérdidas. En cambio, FSLIC permitió que las S&L insolventes continuaran operando y mantuvieran una fachada de solvencia.

Cuando las tasas de interés se dispararon en la década de 1970 y principios de la de 1980, muchas S&L estaban técnicamente en bancarrota. Tuvieron que pagar tasas de interés a corto plazo más altas para atraer depósitos, pero sus ingresos por intereses hipotecarios a largo plazo de tasa fija permanecieron sin cambios. Además, el valor de mercado de estas hipotecas se ha desplomado. La mayoría parecía solvente (tenían suficiente dinero para pagar intereses y hacer retiros) simplemente porque no necesitaban reducir sus hipotecas al valor de mercado. La fuerte caída de las tasas de interés de 1982 a 1986 revirtió las pérdidas de S&L por riesgo de tasa de interés. Pero muchas S&L, ya sea a través de aumentos deliberados en préstamos riesgosos o porque estaban en el cinturón energético centrado en Texas o en otras regiones del país que también experimentaron recesiones significativas, incurrieron en grandes incumplimientos que compensaron con creces las ganancias de los recortes de tasas de interés. Las pérdidas de la industria aumentaron considerablemente y el patrimonio económico negativo de las S&L insolventes se expandió rápidamente de alrededor de $ 20 mil millones en 1985 a casi $ 100 mil millones en 1988.

Tardíamente, FSLIC trató de resolver las insolvencias, pero le faltaron fondos. Por lo tanto, utilizó técnicas costosas para retrasar los desembolsos de efectivo a períodos posteriores y ofreció exenciones fiscales a los compradores de S&L en quiebra que redujeron los ingresos del Tesoro de EE. UU. La Casa Blanca y el Congreso reconocieron tardíamente tanto la gravedad del problema como la necesidad de recursos federales para resolver de manera eficiente las insolvencias y recuperar a los depositantes. A principios de 1989, el presidente Bush presentó y el Congreso promulgó la Ley de Reforma, Recuperación y Cumplimiento de las Instituciones Financieras (FIRREA).

FIRREA castigó al villano más visible al abolir el FSLIC y su matriz Federal Home Loan Bank Board y transferir sus poderes de seguro sobre las S&L a un nuevo Fondo de Seguros de la Asociación de Ahorros (SAIF) operado por la FDIC, que, según afirmó, podría hacerlo mejor. Las primas de seguros también aumentaron considerablemente. Los bancos comerciales fueron transferidos a un nuevo Fondo de Seguro Bancario (BIF), también operado por la FDIC. Desafortunadamente, FIRREA se basó en una subestimación del costo del rescate y una visión equivocada de la causa. Hizo poco para corregir las fallas subyacentes en la estructura del seguro de depósitos. Los bancos y las S&L más riesgosos aún no pagaban tasas de seguro de depósitos más altas, y los depositantes aún tenían pocos o ningún incentivo para monitorear las carteras de préstamos de sus bancos y S&L. Los reguladores todavía pueden retrasar la resolución de insolvencias.

Desafortunadamente, a la FDIC no le fue mucho mejor que a la FSLIC. Principalmente debido a las fuertes caídas en los valores de las propiedades comerciales a fines de la década de 1980 y principios de la de 1990, el número de quiebras de bancos comerciales aumentó considerablemente de unas diez al año a principios de la década a más de doscientas hacia el final. Muchos grandes bancos han quebrado, incluidos nueve de los diez bancos más grandes de Texas. Por muchas de las mismas razones que motivaron a la FSLIC, la FDIC repitió el patrón de la FSLIC. Tardó en reconocer muchas insolvencias, particularmente de grandes bancos que consideraba demasiado grandes para quebrar, negó que estuviera experimentando dificultades financieras y resolvió cada vez más insolvencias a un gran costo para sí mismo y para el Tesoro de los EE. UU.

Finalmente, a principios de 1991, la posible insolvencia de la FDIC ya no podía ocultarse. Las propuestas para aumentar el fondo y reformar significativamente la estructura de seguros han recibido mucha atención de las políticas públicas. Las propuestas legislativas incluyeron la reducción de la cantidad de cobertura de seguro por cuenta, eliminando principalmente la cobertura de múltiples cuentas por el mismo depositante, para aumentar la disciplina de los depositantes; abolir la doctrina de «demasiado grande para fracasar»; restringir los bancos asegurados a solo inversiones seguras (los llamados bancos «estrechos»); permitir que los bancos y las S&L amplíen sus líneas de productos y se expandan a otras regiones para reducir el riesgo a través de una mayor diversificación; basar las primas de los depósitos en el riesgo bancario; mayores requisitos de capital; e instituir intervenciones regulatorias más tempranas y progresivamente más estrictas sobre una base estructurada de acuerdo con los niveles, o zonas, de capital bancario, a fin de capturar y recapitalizar las instituciones en problemas antes de que se vuelvan insolventes.

La Ley de mejora de la FDIC, que se aprobó a fines de 1991, le dio a la FDIC el poder de intervenir antes en los asuntos de las instituciones aseguradas con problemas financieros. También requiere la recapitalización de las instituciones en problemas, ya sea por parte de los accionistas existentes o por fusión, venta o liquidación antes de que su capital se agote por completo. Si la intervención temprana o la recapitalización tiene éxito, las pérdidas por incumplimiento se limitan a los accionistas de la institución y no se distribuyen a sus depositantes ni a la FDIC. La ley de 1991 también restringe la capacidad de la FDIC para hacer que los depositantes no asegurados llenen resoluciones demasiado grandes para quebrar y requiere que la FDIC introduzca primas basadas en el riesgo. Estos cambios, si se aplican, reducirán las brechas en el seguro de depósitos y harán que el sistema bancario sea más seguro.

George G. Kaufman es profesor John F. Smith de Finanzas y Economía en la Universidad de Loyola en Chicago. También es miembro del Comité Regulador Financiero en la Sombra.

Diario el Economista

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